Підсудність спору при ухваленні органом місцевого самоврядування рішення у сфері оренди землі

 

Адвокат Морозов (судовий захист)

Компетенція та підсудність судового спору при ухваленні органом місцевого самоврядування рішення у сфері оренди землі

27 березня 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 480/5652/24, адміністративне провадження № К/990/48787/24 (ЄДРСРУ № 126169018) досліджував питання щодо компетенції та підсудності судового спору при ухваленні органом місцевого самоврядування рішення у сфері оренди землі.

Відповідно до абзацу третього статті 2 Закону № 161-XIV вчинення процедурних дій, прийняття процедурних рішень у сфері оренди землі здійснюється в порядку, встановленому Законом України "Про адміністративну процедуру", з урахуванням особливостей, визначених цим Законом та статтею 17-2 Земельного кодексу України.

Таким чином, Верховний Суд доходить висновку, що правовідносини, які виникають у сфері розпорядження земельними ділянками комунальної власності, регулюються не лише спеціальними законами у сфері земельних відносин, такими як Земельний кодекс України, Цивільний кодекс України, Закон № 161-XIV, які визначають зміст правовідносин, суб`єктний склад, права та обов`язки їх учасників, але й Законом № 2073-IX, який запроваджує єдиний підхід до прийняття рішень і здійснення дій у цій сфері шляхом застосування адміністративної процедури, зокрема, шляхом встановлення чітких вимог до строків розгляду заяв, порядку повідомлення сторін та обґрунтування прийнятих рішень.

Верховний Суд у постановах від 25 січня 2019 року у справі № 826/382/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17 та від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19, від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21 та від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21 наголосив, що правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань.

Суд вказує, що Закон №2073-IX, який набрав чинності 15 грудня 2023 року, покликаний упорядковувати відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону № 2073-IX).

Цим Законом передбачені такі поняття як (пункти 1-11 часини першої статті 2, стаття 27 Закону № 2073-IX):

адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб`єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації;

адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб);

адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи;

дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано;

процедурне рішення - рішення адміністративного органу, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті; учасники адміністративного провадження: 1) особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов`язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), 2) інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа).

(!!!) Отже, саме участь органу місцевого самоврядування як адміністративного органу в межах регламентованої процедури, як правило, свідчить про публічно-правовий характер правовідносин та можливого вирішення спору в суді адміністративної юрисдикції.

Згідно частини першої статті 69 цього Закону за результатами розгляду справи адміністративний орган у межах своїх повноважень приймає адміністративний акт.

Відповідно до частини першої статті 71 Закону №    2073-ІХ письмовий адміністративний акт або усний адміністративний акт, підтверджений у письмовій формі, складається із вступної, мотивувальної, резолютивної та заключної частин.

Адміністративний акт містить підпис та/або печатку (у тому числі електронні), якщо інше не передбачено законом, та повне ім`я відповідальної посадової особи адміністративного органу.

У вступній частині зазначаються найменування адміністративного органу, дата прийняття адміністративного акта та його реєстраційний номер, відомості в обсязі, достатньому для встановлення особи адресата адміністративного акта, та його контактні дані.

Мотивувальна частина адміністративного акта складається згідно з вимогами цього Закону.

У резолютивній частині адміністративного акта зазначається суть прийнятого за результатами розгляду справи рішення. Крім того, можливе викладення додаткових положень, визначених цією статтею.

У заключній частині зазначаються строк набрання адміністративним актом чинності та спосіб визначення такого строку. В адміністративному акті, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи або покладає на неї певний обов`язок, зазначаються строки і порядок його оскарження (у тому числі найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб`єктом розгляду скарги, та вид суду, до якого особа може подати позов). У разі якщо подання скарги чи пред`явлення позову не зупиняє дію адміністративного акта, у заключній частині повинна міститися вказівка на такий винятковий правовий наслідок з посиланням на правові підстави для такого винятку.

Публічно-правові (адміністративно-правові) відносини щодо ухвалення органом місцевого самоврядування рішення у сфері оренди землі - це відносини адміністративної процедури, які регулюються Законом №2073-IX з урахуванням, зокрема,  положень ЗК України та Закону № 161-XIV.

Отже, у зазначених правовідносинах адміністративний акт (рішення) про відмову у задоволенні заяви про поновлення договору не є реалізацією відповідним суб`єктом владних повноважень принципу свободи договору, а є, головним чином, владним управлінським актом, прийнятим в межах спеціального повноваження, яке контролюється в адміністративному судочинстві.

Згідно приписів статті 125 Конституції України, статей 2, 4, 19 КАС України, статей 18, 71, 76, 77, 79, 100 Закону № 2073-IX рішення, дії, бездіяльність суб`єкта владних повноважень у межах адміністративної процедури оскаржуються до адміністративних судів.

ВИСНОВОК: Спори щодо рішень адміністративних органів, прийнятих за результатами розгляду заяв, ухвалених у межах адміністративної процедури, підлягають розгляду адміністративними судами. Розгляд і вирішення відповідних спорів - компетенція адміністративного суду, натомість розгляд і вирішення такої категорії справ судами цивільної або господарської юрисдикції за правилами Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України - є порушенням приписів статей 8, 19, 55, 125 Конституції України, невиконанням приписів Закону №2073-IX та недотриманням зобов`язань, узятих Україною перед вступом до Європейського Союзу.

Аналогічний підхід застосований Верховним Судом у постанові від 22 листопада 2024 року у справі № 520/34082/23.

 

 
Матеріал по темі: «Компетенція та спеціалізація адміністративного суду»

 

 

Теги: адміністративний спір, адмінсуд, підсудність, спеціалізація, публічно-правовий спір, КАСУ, орган державної влади, місцеве самоврядування, підпорядкованість, судова практика, Верховний суд, Адвокат Морозов

Здійснення оцінки впливу на довкілля та оскарження висновку в суді

 

Адвокат Морозов (судовий захист)

Верховний суд: підстави та дискреційні повноваження суду щодо скасування висновку з оцінки впливу на довкілля

18 березня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 640/24964/20, адміністративне провадження № К/9901/44562/21 К/9901/44987/21 (ЄДРСРУ № 117729920) досліджував питання щодо підстав та дискреційних повноважень суду щодо скасування висновку з оцінки впливу на довкілля.

Правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 №2059-VIII (далі - Закон №2059-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону №2059-VIII оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає: 1) підготовку суб`єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля відповідно до статей 5, 6 та 14 цього Закону; 2) проведення громадського обговорення відповідно до статей 7, 8 та 14 цього Закону; 3) аналіз уповноваженим органом відповідно до статті 9 цього Закону інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації; 4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини; 5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності відповідно до статті 11 цього Закону.

Оцінка впливу на довкілля здійснюється з дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об`єктів, планованої діяльності та об`єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень (частина друга).

Суб`єктами оцінки впливу на довкілля є суб`єкти господарювання, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які є замовниками планованої діяльності і для цілей цього Закону прирівнюються до суб`єктів господарювання, уповноважений центральний орган, уповноважені територіальні органи, інші органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, громадськість, а у випадках, визначених статтею 14 цього Закону, - держава походження та зачеплена держава (частина третя).

За правилами ч. 1 ст. 5 Закону №2059-VIII суб`єкт господарювання інформує уповноважений територіальний орган про намір провадити плановану діяльність та оцінку її впливу на довкілля шляхом подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, у письмовій формі (на паперових носіях) та в електронному вигляді за місцем провадження такої діяльності.

Повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, вноситься уповноваженим територіальним органом, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою цієї статті, - уповноваженим центральним органом до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля протягом трьох робочих днів з дня надходження (ч. 6 ст. 5 Закону №2059-VIII).

Стаття 3 Закону №2059-VIII передбачає, що здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності (частина перша).

Відповідно п. 2 ч. 2 цієї статті перша категорія видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає, зокрема, операції у сфері поводження з небезпечними відходами (зберігання, оброблення, перероблення, утилізація, видалення, знешкодження і захоронення).

Відповідно до ч. 10 ст. 9 Закону №2059-VIII порядок передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та порядок фінансування оцінки впливу на довкілля затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пп. 1 п. 1 Додатку 4 постанови КМУ «Про затвердження Порядку передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля та фінансування оцінки впливу на довкілля та Порядку ведення Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля» від 13.12.2017 №1026 звіт з оцінки впливу на довкілля включає: опис планованої діяльності, зокрема: опис місця провадження планованої діяльності (додаються: викопіювання з генерального плану, зонінгу або детального плану території та ситуаційна схема з нанесеними джерелами впливу на довкілля; відомості за підписом суб`єкта господарювання про наявність власних або орендованих виробничих площ (приміщень), необхідних для провадження господарської діяльності, разом з копіями документів, що підтверджують право власності або оренди на виробничі площі (приміщення).

(!!!) За правилами статті 12 Закону №2059-VIII висновок з оцінки впливу на довкілля, інші рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля можуть бути оскаржені будь-якою фізичною чи юридичною особою в судовому порядку.

Порушення процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування результатів участі громадськості, інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля є підставами для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності в судовому порядку.

Отже, підставами для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля є:

а) порушення процедури здійснення оцінки впливу на довкілля;

б) безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування результатів участі громадськості;

в) інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля.

Саме такі критерії підлягають перевірці та оцінці під час розгляду справи про оскарження висновку з оцінки впливу на довкілля.

В свою чергу, надання мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності та визначає екологічні умови її провадження належить до компетенції відповідача.

Таким чином, визначення допустимості чи недопустимості провадження планованої діяльності належить виключно до дискреційних повноважень Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, а не суду. Суд лише перевіряє наявність чи відсутність передбачених ч. 2 ст. 12 Закону №2059-VIII підстав для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 20.01.2023 (справа №460/8998/20) зазначивши наступне:« 94.   Положення Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у сукупності дають підстави вважати, що суб`єкту владних повноважень надано дискреційне повноваження на аналіз інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб`єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення.

95.          В силу положень статті 2 КАС України і частини 2 статті 12 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», суди у цій справі повинні були перевірити чи прийнято оспорюваний Висновок на підставі, у межах повноважень та у передбачений законами спосіб, зокрема перевірити дотримання відповідачем встановленої Законом процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, включаючи громадські слухання, а також наявність чи відсутність інших порушень законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля. При цьому суди не можуть досліджувати розрахунки допустимих концентрацій по основних екологічних показниках, оскільки це є функцією відповідача та знаходиться поза правовою площиною.»

ВИСНОВОК: Враховуючи викладене, в силу вимог ч. 2 ст. 2 КАС України та ст. 12 Закону №2059-VIII суди повинні перевірити чи прийнято оспорюваний Висновок на підставі, у межах повноважень та у передбачений законами спосіб, зокрема перевірити дотримання Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України встановленої Законом №2059-VIII процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, включаючи громадські слухання, а також наявність чи відсутність інших порушень законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля.

 

Матеріал по темі: «Захист екологічних інтересів населення судом»

 

 

Теги: Орхуська конвенція, вплив на довкілля, місцеве самоврядування, захист екологічних інтересів населення, судова практика, Верховний суд, Адвокат Морозов

 

Захист екологічних інтересів населення судом

 

Адвокат Морозов (судовий захист)

Право на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки

18 березня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 640/24964/20, адміністративне провадження № К/9901/44562/21 К/9901/44987/21 (ЄДРСРУ № 117729920) досліджував питання щодо права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.

Відповідно до ст. 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі ч. 7 ст. 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів ст. 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

Верховний Суд тлумачить підстави для звернення з позовом до суду для захисту охоронюваного законом інтересу у сфері належного функціонування природних екосистем в світлі гарантій, закріплених в Орхуській конвенції - міжнародному договорі, який встановив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах.

Орхуська конвенція ратифікована Законом України №832-ХІV від 06.07.1999, тому її положення відповідно до ст. 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.

Пунктом 3 ст. 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.

Водночас, відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні (згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік). Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.

З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки. Відтак право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через представницький орган територіальної громади м. Кам`янська, яким є Кам`янська міськрада.

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №826/3820/18, від 21.02.2024 у справі №460/9602/20.

ВИСНОВОК: Питання, пов`язані з оскарженням в судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля, унормовані ст. 12 Закону №2059-VIII, яка встановлює, що висновок з оцінки впливу на довкілля, інші рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля можуть бути оскаржені будь-якою фізичною чи юридичною особою в судовому порядку.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 2 жовтня 2019 року у справі № 826/9432/17 та підтримана 02 листопада 2021 року Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 420/2719/20, адміністративне провадження № К/9901/27778/21  (ЄДРСРУ № 100748749).

 

 

Матеріал по темі: «Визначення позивача у справі на безпечне довкілля»

 

 

 

 

Теги: Орхуська конвенція, вплив на довкілля, місцеве самоврядування, захист екологічних інтересів населення, судова практика, Верховний суд, Адвокат Морозов