Дискреція
повноважень Держгеокадастру при прийняті рішень щодо видачі дозволу на
розроблення проекту землеустрою поставлена під сумнів?
09 жовтня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів
Касаційного адміністративного суду в рамках справи №
1840/3664/18, адміністративне провадження № К/9901/13055/19 (ЄДРСРУ №
92116441) досліджував питання щодо дискреційних повноважень Держгеокадастру при
прийняті рішень щодо видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо
відведення земельної ділянки у власність.
Слід вказати, що 14 травня 2020 року Верховний Суд у складі
колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках № 360/536/17-а, адміністративне провадження
№К/9901/16975/18 (ЄДРСРУ № 89251080) вказав, що застосування такого способу
захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання
уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на
розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки,
є правильним,
коли уповноважений орган
розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його
задоволенні.
В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття
рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку
проекту землеустрою. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною
прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту
землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов`язання уповноваженого
суб`єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов`язання повторно розглянути
клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому
повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника.
Проте, відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати
дозвіл на розробку проекту землеустрою, якщо уповноважений орган не прийняв
жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом (тобто
надав відповідь у формі листа, а не наказу)
Між тим, із досліджуємої постанови Верховного суду
вбачається, що втручання суду у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру є
виправданими.
Слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права
позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні
рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку
невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність
повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками
Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту
порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13
Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб
норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної
заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст
зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за
Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею,
повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в
тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом
органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав
людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року
(заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в
розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й
одержання особою бажаного результату.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради
Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади
дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року
під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які
адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою
розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих
рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція
- це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями
і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх
посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з
формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного
нормативного регулювання дій суб`єкта.
(!!!) На законодавчому рівні
поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень
відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних
повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які
визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний
розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один
правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних
повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач
зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна
зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне
повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо
діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або
опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він
здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту
землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано
частиною шостою статті 118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені
законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження
та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки
відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у
цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а
тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією
Верховного Суду, викладеною у постанові від 05.03.2019 по справі № 2040/6320/18.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у
випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати
відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь
позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і
прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти
на власний розсуд.
Такий висновок суду першої та апеляційної інстанцій
узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від
27.02.2018 у справі № 816/591/15-а, від
18.10.2018 у справі №818/1976/17, від
11.09.2018 по справі № 816/318/18.
При цьому, у постанові від 11.09.2018 по справі № 816/318/18
Верховний Суд зазначив, що втручання у дискреційні повноваження суб`єкта
владних повноважень може бути прийняття судом рішення не про зобов`язання
вчинити певні дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявниці замість
суб`єкта владних повноважень.
ВИСНОВОК: Отже,
зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою не є
втручанням суду у дискреційні повноваження Держгеокадастру, а є обґрунтованим
та ефективним способом захисту порушеного права позивача.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного
Суду України від 23.05.2018 у справі № 825/602/17
та від 22.12.2018 у справі № 804/1469/17.
Примітка: Верховний суд не
звернув жодної уваги, що відмову заявник отримав у формі листа, а не наказу…
при чому у мотивувальній частині судового рішення чітко вказано: «…рішення про
надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної
ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим
індивідуальним правовим актом у формі наказу Держгеокадастру»…
Отже, повертаючись на початок матеріалу ми бачимо абсолютно
різні правові позиції Верховного суду по однорідним правовідносинам, а отже як
діяти і яку судову практику застосовувати вирішує заявник….
P.s. Анекдот в тему:
К адвокату приходит человек, передает ему бумаги и говорит:
- Вот! Иванов против Петрова! Возьмётесь?
Адвокат просматривает бумаги, встаёт, пожимает клиенту руку:
- Поздравляю вас, господин Иванов! На вашей стороне закон!
Тот возмущённо отдёргивает руку:
- Я не Иванов! Я как раз Петров!
Но адвокат не отпускает его:
- Не волнуйтесь, господин Петров! На вашей
стороне судебная практика!
Матеріал по темі: «Як «законно» відмовити заявнику в задоволені клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою?»
Теги: земельні спори, дозвіл на розробку проекту
землеустрою, одержання безоплатно у власність земельної ділянки, дискреційні
повноваження, дискреція Держгеокадастру, користування земельною ділянкою,
судова практика, Адвокат Морозов
