Адвокат Морозов (судовий захист)
Ненормативні (одноразового застосування) правові акти
місцевого самоврядування не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого
самоврядування після їх виконання
22 листопада 2024 року Верховний Суд у складі колегії
суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 260/4391/21,
адміністративне провадження № К/990/8165/23
(ЄДРСРУ № 123241586) досліджував питання щодо можливості самостійного
скасування ненормативних правових актів
місцевого самоврядування після їх виконання.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи
державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані
діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в
Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності
органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від
21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі
також Закон № 280/97-ВР).
Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве
самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна
здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під
відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними
громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні,
міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які
представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до приписів статті 5 Закону № 280/97-ВР
система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську,
селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи
сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що
представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи
самоорганізації населення.
За приписами статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські,
селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють
відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах
функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією
України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування,
сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування
діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та
іншими законами.
Положеннями статті 11 цього Закону передбачено, що
виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх
створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані
радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських,
районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з
питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також
підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Своєю чергою, за визначенням, наведеним у статті 1
Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи рад - органи, які відповідно до
Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними,
міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення
виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених
цим та іншими законами.
За змістом статті 54 Закону № 280/97-ВР сільська,
селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах
затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші
виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих
органів сільських, селищних, міських рад.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є
підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому
комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Положення про відділи, управління та інші виконавчі
органи ради затверджуються відповідною радою.
Частиною першою та другою статті 59 Закону № 280/97-ВР
передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти
у формі рішень.
(!) Рішення ради
приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів
від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При
встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної,
міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере
участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Згідно з пунктом 15 статті 26 Закону № 280/97-ВР до
виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить: скасування
актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам
України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у
межах її повноважень.
Згідно з частиною дев`ятою статті 59 цього Закону, рішення
виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції
виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР
визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів
їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в
судовому порядку.
Як зазначив Конституційний Суд України у своєму
рішенні №7-рп/2009, закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59
Закону №280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім
юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і
перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради
правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та
законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене
на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У
Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать
до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною
радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які
не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства,
рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев`ята
статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).
Системний зміст наведених положень Конституції і
законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого
самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних
рішень.
Таке право випливає із конституційного повноваження
органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого
значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на
відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка
передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Це узгоджується із правовою позицією Конституційного
Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття
чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може
бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами
однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика,
коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або
часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям
нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується
однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3
мотивувальної частини вказаного Рішення).
Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що
органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них
зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними
та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Отже, міська рада має повноваження скасувати
рішення виконавчого комітету, який створений при ній для здійснення виконавчих
функцій, у разі невідповідності їх Конституції чи законам України,
іншим актам законодавства.
Подібна правова позиція викладена у постанові
Верховного Суду 19 вересня 2019 року у справі №369/6820/16-а.
Водночас у статті 3 Конституції України закріплено
принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і
спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою
діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74
Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є
відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що
органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення,
вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли
правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та
охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти
їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між
органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян
впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям
більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є
актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього
виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого
самоврядування після їх виконання.
ВИСНОВОК: Отже, органи
місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити
до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини,
пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом
інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи
припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому
порядку.
Матеріал по темі: «Право органу місцевого
самоврядування скасовувати свої рішення»
