Адвокат Морозов (судовий захист)
Надання у приватну
власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі
15 травня 2018 року Велика Палата Верховного Суду в рамках справи № 372/2180/15-ц, провадження
№ 14-76цс18 (ЄДРСРУ № 75287005) досліджувала питання надання у приватну
власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі.
Суд вказав, що відповідно до частини першої статті
58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі,
зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами,
болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами
вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими
водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги
відведення для них; береговими смугами водних шляхів.
(!!!) Таким чином, до
земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані
об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і
належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.
Чинним законодавством установлено особливий
правовий режим використання земель водного фонду.
Відповідно до статті 59 ЗК України передбачено
обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено
можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди.
Відповідно ж до частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватись у приватну
власність, крім випадків, передбачених законодавством.
Випадки передачі земель водного фонду до приватної
власності, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статті 59
ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин).
Громадянам та юридичним особам за рішенням органів
виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно
передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3
гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку
створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми (частина
друга статті 59 ЗК України).
Громадянам та юридичним особам органами виконавчої
влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися
на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і
берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота
та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих,
рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних
робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).
ВАЖЛИВО: Отже, за змістом
зазначених норм права (у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних
правовідносин) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення, зокрема
зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами
(водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об'єктами; підземними водами
та джерелами, внутрішніми морськими водами та територіальним морем, а також
прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків),
морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не могли передаватись у
власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.
Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та
статті 88 ВК України (у редакціях, які були чинними на час виникнення спірних
правовідносин) уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з
метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження
їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під
прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями
60, 62 ЗК України та статтями 1, 88, 90 ВК України.
(!!!) Так, згідно зі статтею 61 ЗК України, статтею 89 ВК України
прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої
господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок,
навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки
ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;
зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для
худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та
лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів
тощо. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть
експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для
експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам
господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Відповідно до статті 60 ЗК України, статті 88 ВК
України прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та
навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:
- для малих річок, струмків і потічків, а також
ставків площею менш як 3 гектари 25 метрів;
- для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а
також ставків площею понад 3 гектари 50 метрів;
- для великих річок, водосховищ на них та озер 100
метрів.
Крім того, за положеннями частини четвертої статті
88 ВК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних
правовідносин) у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга
встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися.
Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження
природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання
земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього
природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434, у разі відсутності
належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості)
меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів
природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді
матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних
розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та
орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до
Порядку визначення з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час
встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів
землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54
Закону України «Про землеустрій».
Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами,
природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами
(водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі
прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється
окремий порядок надання й використання.
Отже, прибережна
захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством
ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим.
Існування прибережних захисних смуг визначеної
ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України).
Надання у приватну власність земельних ділянок,
які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень,
зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього
Кодексу.
Предметом безпосереднього регулювання статті 1
Першого протоколу є втручання держави в право на мирне володіння майном,
зокрема й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування.
Перший протокол ратифікований Законом України від
17 липня 1997 року № 475/97-ВР і з огляду на приписи частини першої статті 9
Конституції України, статті 10 ЦК України застосовується судами України як
частина національного законодавства. При цьому розуміння змісту норм Конвенції
та Першого протоколу, їх практичне застосування відбувається через практику
(рішення) ЄСПЛ, яка згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року
№ 3477-IV «Про виконання рішень та
застосування практики Європейського суду з прав людини» застосовується
українськими судами як джерело права.
Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (серед багатьох
інших, рішення ЄСПЛ у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня
1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986
року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України» від
7 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції» від 23
листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня 2009 року,
«Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, «East/West Alliance
Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії, які
слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне
володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є
втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є
такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним
визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо
хоча б одного критерію не буде додержано.
Критерій законності означає, що втручання держави
у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону -
нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб,
чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм.
Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не
означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що
залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі
здійснення правосуддя.
Втручання держави в право власності особи є
виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного»,
«публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право
користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на
мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об'єктивної
необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може
включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.
Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання
в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним
законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті
1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу)
між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами
особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага»
передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності)
між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються.
Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і
надмірний тягар». Одним із елементів дотримання принципу «пропорційності» при
втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та
обґрунтованої компенсації.
У справах «Рисовський проти України» (рішення від
20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від
16 лютого 2017 року, заява № 43768/07), пов'язаних із земельними правовідносинами,
ЄСПЛ, встановивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право
добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного
відшкодування у зв'язку з позбавленням права на землю.
Водночас висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не
безумовно, а із урахуванням фактичних обставин справи, оскільки цей суд
рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого
скаржника. Це пов'язано з тим, що певні випадки порушень, на які особа
посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть
бути пов'язані із протиправною поведінкою самого набувача майна.
Конституція України (статті 13, 14) визначає, що
земля, водні ресурси є об'єктом права власності Українського народу, від імені
якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого
самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним
національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право
власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами
та державою виключно відповідно до закону.
За правилами статей 4, 5 ЗК України завданням
земельного законодавства, яке включає в себе цей Кодекс та інші
нормативно-правові акти у галузі земельних відносин, є регулювання земельних
відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб,
територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель,
а основними принципами земельного законодавства є, зокрема, поєднання
особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і
основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю
громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави
в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх
прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків,
передбачених законом.
Стаття 80 ЗК України закріплює суб'єктний склад
власників землі, визначаючи, що громадяни та юридичні особи є суб'єктами права
власності на землі приватної власності, територіальні громади є суб'єктами
права власності на землі комунальної власності та реалізують це право
безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, держава, реалізуючи
право власності через відповідні органи державної влади, є суб'єктом права
власності на землі державної власності.
З огляду на наведене, положення частини першої
статті 83, частини першої статті 84, статті 122 ЗК України, статей 1, 2, 6, 10
Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування
в Україні» земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою
охороною держави, водні ресурси є об'єктами права власності Українського
народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють
права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення
щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.
Прийняття рішення про передачу у приватну
власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ
загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду
правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі,
відповідно, державної чи комунальної власності. В цьому контексті у сфері
земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності
набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад
правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та
органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України (статті 14, 19 Конституції України).
Отже, правовідносини, пов'язані з вибуттям земель
із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний», «публічний»
інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої
влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка
вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не
відповідає.
Витребування спірних земельних ділянок із
володіння відповідача відповідає критерію законності: воно здійснюється на
підставі норми статті 388 ЦК України в зв'язку з порушенням органом державної
влади низки вимог ВК України та ЗК України, які відповідають вимогам
доступності, чіткості, передбачуваності.
Відповідачі не мали перешкод у доступі до
законодавства й у силу зовнішніх, об'єктивних, явних і видимих природних ознак
спірних земельних ділянок, проявивши розумну обачність, могли і повинні були
знати про те, що ділянки перебувають у межах прибережної захисної смуги, а тому
вибули з володіння держави з порушенням вимог закону, що ставить їх,
відповідачів, добросовісність під час набуття земельних ділянок у власність під
обґрунтований сумнів.
У справі ЄСПЛ судами встановлено, що заявник і
його дружина придбали в 1960 році житловий будинок, частково побудований на
ділянці узбережжя, що відноситься до категорії прибережної суспільної
власності. Низка рішень, які дозволяли тимчасове заняття прибережної суспільної
власності на певних умовах і регулярно поновлювалися до грудня 1992 року,
надавали заявникам законний доступ до власності. Справа «Броссе-Трибуле та інші
проти Франції» стосується аналогічних фактів. У 1945 році мати заявників придбала
житловий будинок, що відноситься до прибережної суспільної власності. Наступні
користувачі землі ґрунтувалися на рішеннях префекта, які дозволяли її заняття,
які систематично поновлювалися з вересня 1909 року по грудень 1990 року. У
вересні 1993 року префект повідомив сторонам за обома справами, що набув
чинності Закон про розвиток, захист і поліпшення прибережних зон, який не
дозволяв йому знову поновлювати дозвіл на тих же умовах, оскільки цей закон
виключив будь-яке приватне використання прибережної суспільної власності, у
тому числі використання житлового будинку. Однак префект запропонував укласти
зі сторонами справ договір, який дозволив би обмежене і суворо індивідуальне
користування, забороняючи передачу або продаж землі і будинків, а також проведення
стосовно майна будь-яких робіт, окрім пов'язаних з обслуговуванням, і давав би
державі можливість після закінчення терміну дії дозволу повернути власність в
первісний стан або знову використовувати. Сторони відхилили пропозицію і в
травні 1994 року звернулися до адміністративного суду з вимогою скасувати
рішення префекта. У грудні 1995 року префект подав заяву до адміністративного
суду, вказавши сторони як відповідачів щодо правопорушення, пов'язаного з
незаконним втручанням у право громадського проїзду і проходу, оскільки вони
продовжували незаконно займати суспільну власність. Він також вимагав видати
стосовно них розпорядження про приведення берегової смуги в стан, що передував
будівництву житлових будинків, за рахунок сторін і без надання компенсації.
Державна рада, діючи як апеляційний суд останньої інстанції, постановила в
березні 2002 року, що зазначена власність була частиною прибережної суспільної
власності, що сторони не могли посилатися на речове право щодо землі або
будівель і що обов'язок повернути землю в початковий стан без виплати
компенсації не були заходами, які заборонені статтею 1 Першого протоколу. ЛуЇ
Депаль подав заяву до ЄСПЛ, рішення за якою було ухвалено в лютому 2009 року.
На підставі всієї сукупності зроблених висновків ЄСПЛ
вважав (пункт 92), що покладений на заявника тягар у вигляді зносу будинку без
відшкодування збитків не був особливим і надмірним. Розрив рівноваги між
інтересами суспільства і заявника не мав місця.
ЄСПЛ встановив, що в питаннях забудови берегів
міркування захисту громадських інтересів і охорони навколишнього середовища є
підставою для позбавлення права приватної власності. Тобто рішення французької
влади, які постановили знести будівлю на березі, спрямоване якраз на захист
прав людини, а саме - права людей на вільний доступ до берега і чисте море, які
конфліктують з правом власності месьє Х.
ЄСПЛ вважає, що заявник не міг не знати про те, що
дозвіл на приватне володіння ділянкою в публічних угіддях в якийсь момент може
бути йому не продовжено і що вимога знести будинок може розглядатися як
регулювання користування власністю з метою, що відповідає загальному інтересу.
Правовий режим публічної власності, яка закріплює її призначення як публічне
користування з метою служити загальному благу, відповідає цій категорії (пункт
80).
В рішенні по справі «Депаль проти Франції»
зазначено, що «збереження прибережної зони, а особливо пляжів, «місць,
відкритих для всіх», є прикладом місць, які вимагають особливого порядку
облаштування. ЄСПЛ вважав у зв'язку з цим, що втручання держави в здійснення
заявником своїх прав мало законну мету загального інтересу: заохотити вільний
доступ до берегової смуги, необхідність якого встановлена із усією
очевидністю».
ЄСПЛ в рішенні вказував, що «політика облаштування
території та охорони навколишнього середовища, де переважаюче значення має
загальний інтерес, надає державі ширшу свободу розсуду, ніж це має місце при
регулюванні виключно цивільних прав».
Також суд вважав, що встановлення обов'язку знести
будинок за свій рахунок не було «особливим» і «надмірним». «Зрозуміло, що після
такого тривалого періоду володіння знесення будинку представлятиме радикальне
втручання в право заявника на користування майном».
Відмова продовжити дозволи і покладений на
заявника обов'язок привести місцевість в стан, що передував будівництву
будинку, зроблені з метою послідовного і більш суворого дотримання закону з
точки зору необхідності захистити прибережну зону і публічне користування нею,
а також виконати правила забудови.
Так, ЄСПЛ дійшов висновку, що «у справі владою
держави-відповідача порушення статті 1 Протоколу допущено не було» (пункт 93).
(!!!) Надання
відшкодування завданих збитків, зокрема, на підставі статті 661 ЦК України або
статті 1 Першого протоколу перебуває у безпосередньому зв'язку із поведінкою
особи під час набуття такого майна, наявності прямих заборон у законодавстві на
набуття у власність відповідного майна та інших факторів і не є абсолютним.
Так, у рішенні ЄСПЛ від 27 листопада 2007 року у
справі «Hamer проти Бельгії» (заява № 21861/03) суд установив відсутність
порушення статті 1 Першого протоколу у зв'язку із зобов'язанням заявниці знести
заміський будинок, побудований у лісовій зоні, щодо якої застосовувалась
заборона на будівництво. Суд установив, що втручання в право заявниці на мирне
володіння своїм майном, яке стало результатом знесення її будинку за рішенням
органів влади, було передбачене законом та переслідувало мету контролю за
використанням майна відповідно до загальних інтересів, шляхом приведення
відповідного майна у відповідність з планом землекористування. Що стосується
пропорційності втручання, то суд зазначив, що навколишнє середовище мало
значення, і що економічні імперативи та навіть деякі основні права, включаючи
право власності, не повинні превалювати над екологічними міркуваннями, особливо
якщо держава прийняла законодавство з цього питання. Відтак обмеження права
власності були допустимими за умови, звичайно, що між індивідуальними та
колективними інтересами був встановлений розумний баланс. Оскаржувана міра
переслідувала законну мету захисту лісової зони, у якій не можна було нічого
будувати. Власники заміського будинку могли мирно та безперервно користуватися
ним протягом тридцяти семи років. Офіційні документи, сплачені податки та
здійснена робота свідчили, що органи влади знали або повинні були знати про
існування будинку протягом тривалого часу, а після того, як порушення було
встановлено, вони дали сплинути ще п'ятьом рокам, перш ніж пред'явити
звинувачення, тим самим допомагаючи закріпити ситуацію, яка могла лише завдати
шкоди охороні лісової території, на сторожі якої стояв закон. Однак у
національному законодавстві не було жодного положення про узаконення будівлі,
побудованої в такий лісовій зоні. Окрім як поновлення місця забудівлі в його
початковому стані, жодна інша міра не вбачалася належною з огляду на
незаперечне втручання в цілісність лісової зони, на якій не дозволялась жодна
забудівля. З урахуванням цих підстав втручання не було непропорційним.
ВАЖЛИВО: Таким чином,
встановлення порушення статті 1 Першого протоколу, виправданість втручання у
право власності та надання відповідної компенсації напряму корелюються із
законністю набуття майна, поведінкою набувача під час його придбання та
наявністю суспільного інтересу, з метою задоволення якого таке втручання
здійснюється.
ВИСНОВКИ: 1. Прибережні
захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської
діяльності; 2. Сама по собі відсутність
землевпорядної документації не змінює правовий режим захисної смуги (Судові палати у цивільних та господарських
справах Верховного Суду України від 05.11.2014 р. у справі № 6-171цс14, Судова палата у цивільних справах Верховного
Суду України від 22.04.2015 р. у справі № 6-52цс15, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України від
01.07.2015 р у справі № 6-184цс15 та ін. ); 3. Правовідносини, пов'язані з
вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять «суспільний»,
«публічний» інтерес, а отже примусове витребування земельних ділянок із
володіння …відповідає критерію законності: воно здійснюється на підставі норми
статті 388 ЦК України в зв'язку з порушенням органом державної влади низки
вимог ВК України та ЗК України; 4. Компенсація … корелюються із законністю
набуття майна…однак, якщо прокуратурою заявлений такий позов, то апріорі
правовий режим користування прибережною смугою під великим питанням, але є
виключення.
ТЕГИ: землі водного фонду, прибережні захисні
смуги, надання земельної ділянки, проект землеустрою, водоохоронна зона,
землевпорядна документація, природоохоронний орган, категорії земель, судова
практика, Адвокат Морозов
