Правова можливість
зобов`язати Держгеокадастр надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, якщо
не прийняте жодне рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом
26
травня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного
адміністративного суду в рамках справи №
806/2532/16, адміністративне провадження №К/9901/43069/18 (ЄДРСРУ №
89433271) досліджував питання щодо зобов`язання Держгеокадастр надати дозвіл на
розробку проекту землеустрою, якщо уповноважений орган не прийняв жодного
рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
На
законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта
владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо
поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження,
коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний
розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
У
справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку
проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні,
регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє
у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен
надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один
вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати
(відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими
правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Системний
аналіз правових норм дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України
визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на
розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому,
чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень
відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Зазначену
правову позицію сформульовано в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у
справі № 545/808/17
Обираючи
спосіб захисту, суди, погоджуючись з вимогами позивача, зобов`язали відповідача
повторно розглянути заяву та прийняти рішення про надання дозволу. Зазначені
приписи є альтернативними способами захисту, які не можуть застосовуватися
одночасно, оскільки повторний розгляд допускає різні рішення, зокрема про
надання дозволу або відмову у цьому, в той час як зобов`язання прийняти рішення
про надання дозволу не залишає відповідачу вибору.
В
частині сьомій статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної
поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання
дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б)
надати мотивовану відмову у наданні дозволу. Перелік документів, які повинен
подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи,
не передбачені законом, забороняється.
За
результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального
органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, відтак рішення про надання дозволу на розробку
проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова в наданні
такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у
формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Аналогічний
висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18, від 29.08.2019 у справі № 420/5288/18, від 17.10.2019 у справі № 811/1845/18, від 09.01.2020 у справі № 820/4433/17, 27.01.2020 від № 816/2119/16.
Завдання
правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в
гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу
влади. Тому завданням адміністративного суду є саме контроль за легітимністю
прийняття рішень.
Такий
висновок суду узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постановах
від 10.09.2019 у справі №818/985/18 та від
26.12.2019 у справі №810/637/18.
Відсутність
належним чином оформленого рішення Держгеокадастру про надання дозволу на
розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи відмову у
його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв
жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже,
лист Головного управління Держгеокадастру у відповідь за результатами розгляду
клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо
відведення земельної ділянки не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7
статті 118 ЗК України.
Велика
Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі № 509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом
способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила,
що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень
протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних
повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття
виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає
права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи
виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу
на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не
встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту
землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у
оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є
вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та
відновлення прав позивача буде зобов`язання відповідача повторно розглянути
відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту
землеустрою (п. 36-39).
Верховний
Суд у своїй практиці неодноразово звертав увагу на те, що «ефективний засіб
правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення
порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які
не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової
реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції. (Постанова Великої
палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №705/552/15-а,
постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16,
від 11.02.2019 у справі №2а-204/12).
З
огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного
права, колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд вже розглядав справи № 812/1312/18 та №140/1992/18
з подібними правовідносинами (повторна відмова у наданні дозволу без урахування
висновків постанови суду) і у постановах від 16.05.2019 та 06.08.2019
відповідно, дійшов висновку, що повторна відмова з підстав, не визначених
частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта
владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі,
передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду. Оскільки процес
надання позивачам відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних
підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути
досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на
виконання судового рішення в іншій справі повторно допустив аналогічні
порушення прав позивачів, то в даному випадку належним способом захисту
порушеного права є саме зобов`язання Міськради надати позивачам дозвіл на
розроблення проекту землеустрою.
14
травня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного
адміністративного суду в рамках № 360/536/17-а,
адміністративне провадження №К/9901/16975/18 (ЄДРСРУ № 89251080) вказав, що
застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання
уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на
розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним,
коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким
відмовив в його задоволенні.
В
такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє
конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. У
разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про
відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом
захисту є власне зобов`язання уповноваженого суб`єкта прийняти конкретне
рішення, а не зобов`язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання
вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не
захистить прав заявника.
Однак
знову ж таки, відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на
розробку проекту землеустрою, якщо уповноважений орган не прийняв жодного
рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
ВИСНОВОК: Якщо у задоволені клопотання
заявника про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення
земельної ділянки навіть буде відмовлено безпідставно, проте буде відсутнє
рішення уповноваженого органу у формі наказу, то у суду відсутні правові
підстави для задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача
прийняти наказ про надання дозволу.
P.s.
Виходячи із сталої судової практики, ще однією підставою для відмови є те, що в
рамках аналогічних справ надається оцінка правомірності відмови у наданні
дозволу на розробку проекту землеустрою в межах мотивів, наведених відповідачем
у спірному наказі, однак не
досліджується питання чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх
інших умов для отримання ним такого дозволу?
Аналогічна
правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 05.12.2019 у справі №806/2540/17.
Матеріал по темі: «ПОВТОРНА відмова у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою»
Теги:
земельні спори, дозвіл на розробку проекту землеустрою, одержання безоплатно у
власність земельної ділянки, користування земельною ділянкою, судова практика,
Адвокат Морозов
