Позапланова перевірка Держпраці на підставі постанови слідчого

Адвокат Морозов (судовий захист)

Верховний суд: законність проведення перевірки щодо додержання законодавства про працю на підставі постанови слідчого?

24 липня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 804/9722/15, провадження № К/9901/11518/18 (ЄДРСРУ № 90590591) досліджував питання щодо законності проведення перевірки відносно додержання законодавства про працю на підставі постанови слідчого?

Згідно із пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 № 96 Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений наказом Міністерства соціальної політики України від 2 липня 2012 року № 390.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є:

• подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

• виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;

• перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

• обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

• неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

• настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

Аналіз наведених вище приписів законодавства свідчить про те, що принципи, підстави, спосіб, порядок і вимоги здійснення державного нагляду (контролю) визначаються виключно законами.

Позапланова перевірка суб`єкта господарювання має здійснюватися виключно з підстав, у порядку і спосіб, визначених законом.

Приписами статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено вичерпний перелік підстав для проведення перевірок й серед них не має такої підстави, як ухвала постанов слідчого.

Однак, відповідно до приписів частини другої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», його дія не поширюється на правовідносини, які виникають під час здійснення заходів досудового слідства і правосуддя.

(!!!) Оскільки проведення перевірки ФОП відбувалось в рамках кримінального провадження, тому приписи статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», в даному випадку, на спірні правовідносини не розповсюджується.

Згідно із статтею 93 КПК України сторона обвинувачення здійснює збирання доказів шляхом проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій, витребування та отримання від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, службових та фізичних осіб речей, документів, відомостей, висновків експертів, висновків ревізій та актів перевірок, проведення інших процесуальних дій, передбачених цим Кодексом.

Також, в силу приписів статті 110 КПК України, постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов`язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується.

Таким чином, Верховний суд погодився з висновком судів першої інстанції та апеляційної інстанцій, що постанова слідчого була обов`язковою для виконання, тому Територіальна державна інспекція з питань праці на правомірних засадах проводила перевірку дотримання фізичною особою-підприємцем вимог законодавства про працю.

Аналогічний підхід до застосування вищенаведених норм матеріального права наведено у постановах Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 805/3070/17-а та від 16 липня 2020 року у справі № 826/540/16.

Колегія суддів звертає увагу й на правозастосовчу практику, висловлену в постанові Верховного Суду від 21 червня 2018 року у справі № 815/3598/15, у спорі з подібними правовідносинами. У цій справі суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що Держекоінспекція була зобов`язана призначити та провести перевірку відповідно до постанови слідчого у межах кримінального провадження, а тому констатував, що наказ контролюючого органу стосовно призначення позапланової перевірки прийнятий відповідно до вимог діючого законодавства.

Між тим, Верховний Суд в ухвалі від 06.03.2018 року у справі № 243/6674/17-к, що стосується питання правомірності проведення перевірок на підставі ухвали слідчого судді, висловився таким чином: «…законодавець не тільки забрав у слідчого і прокурора повноваження «призначати ревізії та перевірки», але й встановив, що будь-які докази, отримані внаслідок такої «не передбаченої цим Кодексом» перевірки чи ревізії, є недопустимими. Положення законодавства, якими виключені повноваження слідчого чи прокурора призначати перевірки, не можуть тлумачитися як зміна порядку здійснення повноважень, наприклад, як заборона здійснювати ці повноваження без дозволу слідчого судді чи суду. Законодавець цілком і безумовно виключив такі дії з кола тих дій, що дозволяються вчиняти слідчому або прокурору. В контексті цієї справи завдання слідчого судді полягало саме в тому, аби повноваження слідчого і прокурора, що були виключені законом, були також виключені на практиці. Отже, суд вважає, що у цьому випадку слідчий суддя, надавши слідчому дозвіл на проведення перевірки, вийшов за межі своїх повноважень і прийняв рішення, яке не передбачене кримінальним процесуальним законодавством».

У постанові Об`єднаної палати КАС ВС від 19.10.2018 року у справі № 805/3137/17-а (провадження № К/9901/1072/17) зазначено, що вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок контролюючими органами визначено ч. 1 ст. 6 Закону України від 05.04.2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Серед вказаних підстав немає такої, як проведення позапланової перевірки за ухвалою слідчого судді у кримінальному провадженні. Дії щодо проведення позапланової перевірки суб`єкта господарювання на підставі ухвали слідчого судді у кримінальному провадженні є незаконними.

У постанові Верховного Суду від 27.04.2020 року у справі № 335/2108/17 (провадження № 51-6560км19) виловлена правова позиція, згідно з якою такого способу збирання доказів стороною обвинувачення, як призначення позапланової ревізії (перевірки), не визначено. КПК не встановлює отримання доказів шляхом призначення позапланової ревізії ані слідчими суддями, ані прокурорами, слідчими - результати таких ревізій (перевірок), призначених у межах розслідування кримінального провадження, є недопустимими доказами і відповідно до ч. 2 ст. 86 КПК не повинні бути використані під час процесуальних/судових рішень у межах кримінального провадження.

P.s. У редакції Кримінального процесуального кодексу України, що діяла до 15.07.2015 р. було передбачено повноваження прокурора (п. 6 ч. 2 ст. 36 КПК України) та слідчого (п. 4 ч. 2 ст. 40 КПК України) призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом, однак, пп. 12 п. 5 розд. XII "Прикінцеві положення" Закону України "Про прокуратуру", виключив з переліку повноважень прокурора та слідчого це право!!!

Матеріал по темі: «Охорона праці: зупинення роботи підприємства це крайня необхідність»

Теги: Держпраця, охорона праці, державний нагляд, контроль, заборона, зупинення, припинення, обмеження виробництва, робота підприємства, судова практика, Адвокат Морозов

Охорона праці: зупинення роботи підприємства це крайня необхідність

Адвокат Морозов (судовий захист)

Верховний суд: зупинення роботи підприємства контролюючим органом це крайня необхідність

19 березня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 140/2323/19, адміністративне провадження №К/9901/3439/20 (ЄДРСРУ № 88305332) досліджував питання щодо санкції контролюючого органу на зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт.

Згідно з ст.1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст.38 Закону України "Про охорону праці" державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Згідно з п.1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року № 96, Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Відповідно до п.7 Положення Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом.

Статтею 4 Закону України "Про охорону праці" визначено, що державна політика в галузі охорони праці базується, у тому числі, на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.

Відповідно до абз.5 ч.1 ст.39 Закону України "Про охорону праці" посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень, випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці, виконання певних робіт, застосування нових небезпечних речовин, реалізацію продукції, а також скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.

Відповідно до ч.5 ст.4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Згідно з ч.7 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можливе лише за рішенням суду. При цьому передумовою прийняття такого рішення є встановлення факту (фактів) виконання робіт (надання послуг) суб`єктами господарювання та порушень вимог законодавства під час їх виконання.

Аналогічний правовий висновок, викладений Верховним Судом у постанові від 26.06.2019 року у справі №819/348/17.

Якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки стали спірними та перейшли у площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, складений за результатами контрольного заходу, є лише одним із доказів, що оцінюється судом при вирішення спору, поряд з іншими доказами.

Застосування заходу реагування після з`ясування того факту, що зазначені в акті перевірки порушення усунуті, втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

З цього питання Верховний Суд неодноразово формував правовий висновок про наявність реальної загрози саме на момент ухвалення рішення судом, адже зупинення роботи підприємства - це крайня необхідність під час існування загрози а не постфактум, адже такий захід не є покаранням, а є превентивним заходом. (Постанова Верховного Суду від 28 травня 2019 року у справі №819/1850/17).

Відповідний захід застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосуванням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 року у справі №820/2667/16 та від 18 вересня 2018 р. у справі №826/12258/14.

Отже, посилання контролюючого органу про те, що належним доказом усунення порушення є тільки акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є безпідставними. Подібна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема у постановах від 19 вересня 2019 року (справа № 826/19328/16).

Колегія суддів касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду звернула увагу на пункт 168 рішення Європейського суду з прав людини у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (Заява № 19336/04) у якому зазначено, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар (див., серед інших джерел, рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льон рот проти Швеції» (Sporrong and Lonn rothv. Sweden), пп. 69 і 73, SeriesA № 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (див., наприклад, рішеннявід 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (James and Othersv. The United Kingdom), п. 50, SeriesA № 98).

ВИСНОВОК: Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів, але які існують на час ухвалення судового рішення.

В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Матеріал по темі: «Неналежно оформлена угода з виконавцем – привід для штрафу від Держпраці»

Теги: Держпраця, охорона праці, державний нагляд, контроль, заборона, зупинення, припинення, обмеження виробництва, робота підприємства, судова практика, Адвокат Морозов