Принцип «мовчазної згоди» відносно документів дозвільного характеру

Адвокат Морозов (судовий захист)

Застосування принципу мовчазної згоди щодо отримання суб’єктом господарювання документів дозвільного характеру, як ефективний спосіб судового захисту.

Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 27 січня 2010 р. за N 77 «Деякі питання застосування принципу мовчазної згоди» встановлено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб'єкту  господарювання   документа  дозвільного  характеру  або рішення про відмову у його видачі суб'єкт господарювання має право провадити  певні  дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру   через   10  робочих  днів  з  дня  закінчення  строку, встановленого  для  видачі  документа  дозвільного  характеру  або прийняття  рішення  про  відмову в його видачі,  на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття.  

Більше того, відповідно до принципу мовчазної згоди, передбаченого у статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та у листі Державної регуляторної служби України від 07.07.2015 року суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Згідно із частиною шостою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу.

Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.

Згідно з абз.7 частини п'ятої статті 4-1 названого Закону письмове повідомлення дозвільного органу про відмову у видачі документа дозвільного характеру надається суб'єкту господарювання особисто або надсилається поштовим відправленням з описом вкладення або у випадках, передбачених законом, - в електронній формі за допомогою засобів телекомунікацій із зазначенням передбачених законом підстав для такої відмови у строк, встановлений для видачі документа дозвільного характеру.

ВАЖЛИВО: У цьому виду спорах окрему увагу заслуговує рішення Вищого адміністративного суду України від 12 грудня 2017 р. у справі № К/800/33972/17 (ЄДРСРУ № 71032083) у відповідності до якого прослідковується наступне: 1) судова інстанція може взяти на себе дискреційні повноваження дозвільного органу; 2) принцип мовчазної згоди може бути застосовано навіть за формальним пропущенням строків дозвільною установою.

Матеріал по темі: «Дискреційні повноваження влади, як підстава для «законної відмови»

«Судове оскарження дискреційних повноважень органів державної влади»

Знаковою цю ухвалу ВАСУ робить те, що згідно сталої судової практики суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади (зазначена позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 14.03.2017 року у справі №800/323/16, рішеннях Вищого адміністративного суду України від 05.03.2015 року у справі №К/800/35996/14; від 12.11.2014 року у справі №К/800/57908/13; від 03.092014 у справі №К/9991/62411/12 та інших).

Між тим суд вказав, що Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї.

Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Разом з тим, у рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

(!!!) Отже, як вбачається з наведених судових рішень, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з у рахуванням принципу верховенства права.

Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Відповідно до рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

Колегія суддів звернула увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Матеріал по темі: «Право на ефективний засіб юридичного захисту в новелах КАСУ»

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі,  так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави   (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Дана правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 31.05.2016 року по справі № 826/11379/14, від 10.05.2016 року по справі № п/800/362/15, від 20.04.2016 року по справі № 826/16796/14, від 12.04.2016 року по справі № 813/7851/13-а, від 01.03.2016 року по справі № 826/4860/13-а, від 03.02.2016 року по справі № 826/72/15, від 02.02.2016 року по справі № 804/14800/14, від 24.11.2015 року по справі № 816/1229/14 (21-3669а15), від 17.11.2015 року по справі № 2а-18442/11/2670, від 16.09.2015 року по справі  № 826/4418/14 (21- 1465а15).

У цих рішеннях Верховний Суд України наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.

Відповідно до п.2 ч.2 ст.162 старої редакції КАС України  у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії, в той же час це фактично відповідає вимогам ч.2 ст. 5 та п.4 ч.2 ст. 245 КАС України (нова редакція).

ВИСНОВОК: враховуючи висновки Державної регуляторної служби України, викладені в листі від 07.07.2015 року, відповідно до яких право суб'єкта господарювання на застосування принципу мовчазної згоди не може бути змінене або припинене у зв'язку із направленням дозвільним органом рішення про відмову у видачі документа дозвільного характеру із порушенням строків, а також необхідність застосування принципу ефективності судового захисту порушених прав, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав задоволення позовних вимог у вигляді зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти відповідне рішення про надання позивачу відповідних дозволів.

Теги: принцип мовчазної згоди, молчаливое согласие, мовчазна згода, отримання дозвільних документів, ефективний спосіб судового захисту, дозвіл, ліцензія, судова практика, Адвокат Морозов